一、 “十四五”時(shí)期發(fā)展新形勢(shì)

2020年10月29日，中共十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確了“十四五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展六大發(fā)展目標(biāo)，全會(huì)深入分析了我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨的深刻復(fù)雜變化，認(rèn)為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整，和平與發(fā)展仍然是時(shí)代主題，同時(shí)國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加。

我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢(shì)顯著，治理效能提升，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好，物質(zhì)基礎(chǔ)雄厚，人力資源豐富，市場(chǎng)空間廣闊，發(fā)展韌性強(qiáng)勁，社會(huì)大局穩(wěn)定，繼續(xù)發(fā)展具有多方面優(yōu)勢(shì)和條件，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)將是支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α?020年07月30日，主持中共中央政治局會(huì)議提出，加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，“雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)”將成為我國(guó)“十四五”規(guī)劃編制的底層邏輯。“十四五”期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將依托我國(guó)超大市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，以國(guó)內(nèi)需求作為發(fā)展出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)循環(huán)流通；面向國(guó)際，通過(guò)更高水平對(duì)外開放，激發(fā)進(jìn)口潛力、持續(xù)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境、打造對(duì)外開放新高地和推動(dòng)多邊雙邊合作深入發(fā)展，以更高水平的國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)助力國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。

二、 行業(yè)洞察

城市建設(shè)投資公司（以下簡(jiǎn)稱“城投公司”）起源于1991年，承擔(dān)相應(yīng)的政府職能，是特殊市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體。主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的投資、融資、運(yùn)營(yíng)；土地整理及綜合開發(fā)；房地產(chǎn)開發(fā)、保障性住房等項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)；金融和類金融服務(wù)等各種公益性或準(zhǔn)公益性行業(yè)。城投企業(yè)一定程度上是在代理地方政府履行城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的職能，同時(shí)也承擔(dān)政府融資平臺(tái)職能。

根據(jù)城投經(jīng)營(yíng)范圍、產(chǎn)業(yè)特征等指標(biāo)可分為三類城投公司，即：綜合性城投公司、專業(yè)性城投公司、區(qū)域性城投公司。

綜合性城投公司：政府為了整合城市資源、實(shí)現(xiàn)城建融資、籌資項(xiàng)目建設(shè)以及提供公共服務(wù)而設(shè)立；

專業(yè)性城投公司：投資領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)范圍主要集中在城市建設(shè)某一特定領(lǐng)域，包括各類文投、旅投、鐵投、交投、公路集團(tuán)、金控平臺(tái)等；

區(qū)域性城投公司：通常依托一區(qū)域，如開發(fā)區(qū)、新區(qū)、園區(qū)等設(shè)立承擔(dān)區(qū)域城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資職能且公司化運(yùn)作的建設(shè)投資主體。

根據(jù)《城投藍(lán)皮書：中國(guó)城投行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2018）》報(bào)告顯示，城投前100強(qiáng)企業(yè)中，前三名為天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、上海城投（集團(tuán)）有限公司、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，資產(chǎn)規(guī)模分別達(dá)到7434.26、5475.83、4829.51億元，資產(chǎn)規(guī)模都較大，與排名靠后企業(yè)拉開較大差距，100強(qiáng)企業(yè)中除前35名外，大部分企業(yè)資產(chǎn)在1000億元以下，排名靠后企業(yè)資產(chǎn)不到500億元，我國(guó)城投公司規(guī)模不一，發(fā)展參差不齊。

圖表1：我國(guó)城投公司top10

自2009年，四萬(wàn)億財(cái)政計(jì)劃的推出，掀起了地方政府大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪潮，城投企業(yè)作為融資主體，債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，并由省、直轄市級(jí)擴(kuò)展到了地級(jí)市、縣級(jí)市，城投債發(fā)行量大增，2009-2017年城投債發(fā)行量和余額爆發(fā)式增長(zhǎng)。隨著城投債的發(fā)行壯大，地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，截至2019年6月，我國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)到20.55萬(wàn)億元，其中，一般債務(wù)118397億元，專項(xiàng)債務(wù)87080億元。雖然地方政府債務(wù)余額控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，但最近幾年呈連續(xù)上漲趨勢(shì)，且金額較大，存在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

截至2019年6月，我國(guó)存量城投債券9375只，規(guī)模達(dá)到82591.28億元，較2018年底77238.88億元增長(zhǎng)6.93%；從級(jí)別分布看，AAA級(jí)主體所發(fā)行城投債券規(guī)模占比達(dá)到35.53%，較2018年底增長(zhǎng)約2個(gè)百分點(diǎn)，而AA級(jí)和AA級(jí)以下級(jí)別規(guī)模占比回落約1.5個(gè)百分點(diǎn)；從行政級(jí)別看，省級(jí)城投所占比例最大，市級(jí)城投規(guī)模占比略有增加；從債券種類看，除企業(yè)債、定向工具占比回落外，其余城投債券規(guī)模占比均較去年底有所回升。

為了規(guī)范我國(guó)城投行業(yè)穩(wěn)健、規(guī)范發(fā)展，我國(guó)主管部門出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，其中43號(hào)、50號(hào)、87號(hào)文對(duì)行業(yè)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

圖表2：我國(guó)城投行業(yè)相關(guān)政策梳理

總體來(lái)看，政策變化對(duì)城投行業(yè)產(chǎn)生眾多積極影響，進(jìn)一步推動(dòng)了行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，具體體現(xiàn)在：轉(zhuǎn)型升級(jí)加快、開展多元化業(yè)務(wù)布局，融資規(guī)模大幅降低，退出平臺(tái)趨勢(shì)加快，“管資本”成為改革重點(diǎn)。

轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，開展多元業(yè)務(wù)布局。城投公司政府融資平臺(tái)的定位經(jīng)終結(jié)，多重監(jiān)管需加快轉(zhuǎn)型。且地方政府融資平臺(tái)定位已發(fā)生改變，特別是僅有融資功能的空殼平臺(tái)?；趪?guó)家政策要求、地方政府訴求和企業(yè)發(fā)展的自身需要，城投公司將加快向帶有融資性質(zhì)的一般國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型，由政府融資平臺(tái)向城市產(chǎn)業(yè)實(shí)體轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)實(shí)體化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行多元化業(yè)務(wù)拓展，如城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)投資、文化旅游、金融等。在實(shí)踐中，已經(jīng)有不少城投公司將自身的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了多元化延伸，造血機(jī)能明顯增強(qiáng)。

融資規(guī)模大幅降低。一方面加大違法違規(guī)舉債行為，堵住平臺(tái)公司政府性融資，另一方面，打開政府一般債券等專項(xiàng)對(duì)政府進(jìn)行城市建設(shè)資金來(lái)源產(chǎn)生了重大影響，尤其是對(duì)平臺(tái)公司而言，堵的嚴(yán)、疏的少，平臺(tái)公司的融資成本進(jìn)一步增加。尤其是從事基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資和建設(shè)的平臺(tái)公司，業(yè)務(wù)將會(huì)出現(xiàn)大幅下滑，平臺(tái)公司的融資規(guī)模將大幅降低。以2017年情況來(lái)看，當(dāng)年城投債發(fā)行明顯放緩，全年發(fā)行量為4.36萬(wàn)億元，較2016年減少近三成，未來(lái)城投的發(fā)債規(guī)模也很難有顯著上升。

退出平臺(tái)趨勢(shì)加快。隨著政策層層加碼，地方政府舉債融資行為逐步規(guī)范，融資渠道不斷收緊。城投公司只有擺脫地方政府融資平臺(tái)的身份，不承擔(dān)政府融資功能，才能繼續(xù)融資。城投公司宣布退出政府投融資平臺(tái)表面上是高壓政策下的無(wú)奈，是城投公司想要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路?？梢灶A(yù)見(jiàn)，城投公司退出政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)象在今后的一段時(shí)間內(nèi)仍將持續(xù)，趨勢(shì)將更加明顯。

“管資本”成為改革重點(diǎn)。城投公司作為國(guó)有獨(dú)資公司，承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任，強(qiáng)化“管資本”的引領(lǐng)作用，提高國(guó)有資本利用效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，這高度契合城投公司的責(zé)任要求。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式和管理手段，充分彰顯國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力，這也與城投公司的轉(zhuǎn)型思路不謀而合。因此，改組組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是當(dāng)前城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)新方向。

三、 我國(guó)城投行業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)

我國(guó)城投行業(yè)發(fā)展逐步趨于規(guī)范，但也面臨以下痛點(diǎn)：功能定位不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善，項(xiàng)目建設(shè)壓力大、融資渠道面臨監(jiān)管制約，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比高、經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)有待開發(fā)，運(yùn)營(yíng)類人才缺乏、市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力不足。

功能定位不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善。多數(shù)城投公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)以城市基建的公益性項(xiàng)目為主，大多為地方政府融資服務(wù)，自身功能定位不明確，市場(chǎng)化發(fā)展能力弱；大多城投公司多處于政企不分、職能定位不清，公司法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)的管理混亂局面。

項(xiàng)目建設(shè)壓力大、融資渠道面臨監(jiān)管制約。地方政府債務(wù)嚴(yán)控導(dǎo)致政企信用脫鉤， 政企信用脫鉤導(dǎo)致城投公司融資趨緊；政府城市化建設(shè)壓力大，資金需求規(guī)模大，城投公司融資渠道受到監(jiān)管制約，難以滿足融資需求和償還債務(wù)；城投公司承擔(dān)的公益項(xiàng)目多，盈利能力弱，缺乏穩(wěn)定資金支持。

傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比高、經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)有待開發(fā)。城投公司承擔(dān)的傳統(tǒng)基建業(yè)務(wù)占比過(guò)高，經(jīng)營(yíng)類業(yè)務(wù)的占比過(guò)低，導(dǎo)致整體資產(chǎn)質(zhì)量不高， 影響公司的市場(chǎng)化直接融資；傳統(tǒng)業(yè)務(wù)制約城投公司的可持續(xù)發(fā)展，城投公司業(yè)務(wù)未來(lái)趨向于多元化發(fā)展。

運(yùn)營(yíng)類人才缺乏、市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力不足。投公司各專業(yè)領(lǐng)域的人才比較匱乏， 尤其缺乏具備相關(guān)資質(zhì)的人才；城投公司大多長(zhǎng)期服務(wù)地方公益性項(xiàng)目，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足， 存在人才結(jié)構(gòu)不合理、管理經(jīng)營(yíng)類人才缺乏等問(wèn)題。

四、 “十四五”期間城投公司何去何從

在城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展浪潮中，尤其是獲得地方政府支持力度較大的省市級(jí)城投公司走在了改革的前列，通過(guò)理清政企關(guān)系、發(fā)展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，逐步提升管理運(yùn)營(yíng)效率和盈利能力，與依舊充當(dāng)政府融資平臺(tái)的城投公司拉開了差距，未來(lái)城投公司發(fā)展分化程度分化將更加嚴(yán)重。“十四五”期間，城投公司應(yīng)更加關(guān)注轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過(guò)改革提升效能、通過(guò)多元布局推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

進(jìn)一步明晰功能定位，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。43號(hào)文之前，城投公司的功能定位即是政府融資平臺(tái)，43號(hào)文出臺(tái)后明確要求剝離城投公司政府融資職能。因此，長(zhǎng)期以來(lái)依賴政府，缺少市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的城投公司轉(zhuǎn)型真正實(shí)現(xiàn)政企分離、自主經(jīng)營(yíng)成為首需解決的問(wèn)題。

堅(jiān)持依法合規(guī)融資，持續(xù)推動(dòng)融資渠道創(chuàng)新。2017年一系列強(qiáng)監(jiān)管政策下，城投公司今后只能憑借自身實(shí)力依法合規(guī)地進(jìn)行市場(chǎng)化融資，雖已剝離了政府融資職能，但推進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展的責(zé)任卻并沒(méi)有放下。此外，城投公司的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)先期也需要進(jìn)行大量的資金投入，融資依舊是轉(zhuǎn)型后城投公司的日常重要議題。

城投公司應(yīng)堅(jiān)持依法合規(guī)承接政府投資項(xiàng)目，堅(jiān)決杜絕政府擔(dān)保、BT（政府回購(gòu)）、公益性資產(chǎn)抵押、違規(guī)政府購(gòu)買服務(wù)等會(huì)給地方政府債務(wù)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患的舉債融資行為。城投公司承接政府投資項(xiàng)目應(yīng)與地方政府建立清晰的市場(chǎng)化結(jié)算關(guān)系，確保企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)脫鉤，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

城投公司應(yīng)緊盯國(guó)家金融、貨幣政策新動(dòng)向，善于抓住政策機(jī)遇，大力創(chuàng)新拓展融資渠道，構(gòu)建多元化、多層次的融資體系，積極嘗試企業(yè)債、公司債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、PPN、融資租賃、資產(chǎn)證券化、海外發(fā)債等創(chuàng)新融資工具，不斷提高直接融資占比，降低企業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)。

城投公司應(yīng)不斷做優(yōu)做實(shí)企業(yè)資產(chǎn)，提升企業(yè)資信評(píng)級(jí)，從而提高企業(yè)在資本市場(chǎng)上的融資能力。對(duì)于政府而言，應(yīng)加快培育地方融資擔(dān)保體系，通過(guò)制度創(chuàng)新支持城投公司繼續(xù)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)揮積極作用。

堅(jiān)持政策性業(yè)務(wù)和市場(chǎng)業(yè)務(wù)雙輪驅(qū)動(dòng)。城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型應(yīng)堅(jiān)持政府政策性業(yè)務(wù)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)雙輪驅(qū)動(dòng)的經(jīng)營(yíng)策略，一方面承接政府公益性項(xiàng)目，提升城市品質(zhì)，承擔(dān)國(guó)企社會(huì)責(zé)任。另一方面，堅(jiān)持以“主業(yè)清晰、多元化發(fā)展”的原則不斷開拓經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，打造合理多元的業(yè)務(wù)板塊。按照“市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營(yíng)”的指導(dǎo)思想，大力整合和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有的基建、土地開發(fā)等產(chǎn)業(yè)，結(jié)合自身和當(dāng)時(shí)實(shí)際，積極探索和涉足其他優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，如文化旅游、智慧城市、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老醫(yī)療、特色小鎮(zhèn)、金融投資等與城市發(fā)展、人民生活息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)符合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，且有穩(wěn)定現(xiàn)金流，有利于城投公司穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

加快推動(dòng)資產(chǎn)整合重組。按照“全面、客觀、真實(shí)、有效”的原則，對(duì)區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有股權(quán)以及行政事業(yè) 單位所擁有的資產(chǎn)、資源進(jìn)行清查、整理、匯總、甄別、分析和歸類，梳理出一批資產(chǎn)質(zhì)量好、 易操作的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，并在此基礎(chǔ)上形成擬整合重組的相關(guān)資產(chǎn)清單；根據(jù)整合的企業(yè)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的實(shí)際情況進(jìn)行業(yè)務(wù)板塊的重新設(shè)計(jì)，按照“同業(yè)相 近、管理協(xié)同”的原則，將性質(zhì)相近的子公司和業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部整合，減少子公司法人數(shù)目，避免 出現(xiàn)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，提高管理運(yùn)營(yíng)效率和業(yè)務(wù)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

作者：漢哲咨詢 劉建平

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